启动核销改革 转变外汇管理职能

　　此次核销改革本着“先易后难、逐步到位”的原则，实施“先进口、后出口”的分步走策略，总体思路是完成由逐笔核销向总量核查、由现场核销向非现场核查、由行为监管向主体监管的转变，最大限度地实现便利化和有效监管的结合。

　　上世纪90年代建立的以真实性审核制度为核心的货物贸易外汇管理制度，在相当长的一段时间里，与我国的宏观经济形势、国际收支状况、外汇管理水平及管理体制状况相互适应，对维护涉外经济金融安全、促进国际收支平衡发挥了积极作用：在外汇短缺时期，有效遏制了逃、套、骗汇和将外汇截留境外的违法行为，对维护国际收支平衡、支持国内经济建设起到了重要作用：在社会信用体系尚未完善、企业守法意识淡薄的大环境下，有力配合了海关、税务等部门打击走私、逃骗税等违法行为，防止了国有资产的流失；在我国“经常项目可兑换、资本项目部分管制”的管理框架下，为保障资本项目管制的有效性、确保资本项目可兑换进程的有序推进做出了积极贡献。

　　新形势带来新挑战

　　近年来随着形势变化，传统的以“逐笔核销、现场核销、行为监管”为主要特征的核销管理模式已难以适应形势发展的需要和市场经济发展的要求，面临越来越严峻的挑战。

　　与贸易便利化的要求不相适应。近年来，我国涉外经济快速发展，贸易主体和交易规模成倍增长。2009年，我国外贸总额已从核销制度建立初期的不足2000亿美元增长至2.2万亿美元，出口收汇企业近50万家，核销笔数超过3000万笔。与此同时，贸易形式、结算方式和结算币种也更为复杂多样。在此情况下，传统的核销管理方式越来越不适应新形势下的管理要求，既增加了企业经营成本和交易成本，不利于企业高效、便捷地办理外汇业务，又占用了政府监管资源，阻碍了外汇管理工作人员抽身从事更有针对性的监测分析和预警工作。因此，迫切需要在管理理念和手段上进行创新，建立起一套适应市场机制运行要求的贸易外汇管理体系，在改善管理的同时为企业提供更多的便利和服务。

　　与涉外经济发展和外汇收支形势不相适应。进入二十一世纪后，我国已基本告别外汇短缺时代。2003～2009年，平均每年新增外汇储备超过2800亿美元，到2009年末我国外汇储备已近2.4万亿美元。在此背景下，外汇管理部门面临的主要问题从防止资金大规模流出转为防流入，工作重心相应地从促进收汇转为防止异常跨境资金流入和外汇储备过快增长，这就要求对建立于外汇短缺时代的各项外汇管理制度进行全面反思和改革。就货物贸易外汇管理而言，需要改变传统做法，建立起一套均衡管理、双向调节的管理体系。

　　与新的《外汇管理条例》要求不相适应。2008年新修订的《外汇管理条例》中淡化了“出口收汇核销管理”、“进口付汇核销管理”的表述，仅规定经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础，金融机构应当对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查。同时规定境内机构外汇收入在符合规定的期限和条件下可以存放境外，从更高的法规层面上突破了“企业出口必须及时足额收汇”的传统核销管理理念。上述规定，既对核销制度改革提出了的新要求，也为下一步的改革工作奠定了法律基础。

　　与市场运行机制的客观要求不相适应。从更深层面看，核销制度改革是市场运行机制的必然要求。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，市场将更大程度地发挥在资源配置中的基础性作用，企业和银行也将按照市场经济规律，以更加灵活多样的方式，在更大范围内组织生产、经营活动。因此，对于核销管理制度这一涉及面广、社会影响较大的外汇管理制度而言，更应当顺应经济形势发展，坚持市场化改革方向，创新监管模式，最大程度地实现便利化和有效监管的结合。

　　改革思路体现均衡管理

　　为有效应对各种挑战，更好地适应国内经济金融形势及市场环境变化，外汇局自2006年开始探索并推进核销制度改革，积极构建适应市场经济运行要求的货物贸易外汇管理体制。一是在中西部边远省区推介远程核销监管模式，促进贸易便利化，支持地方经济发展；二是在出口贸易重点地区分批推广了“出口收汇网上核销”的业务模式，提升管理手段，提高工作效率；三是出台一系列政策措施，规范管理、简化手续。通过一系列的实践和摸索，在统筹考虑贸易便利化与有效管理的基础上，最终确立了“由逐笔核销向总量核查、由现场核销向非现场核查、由行为监管向主体监管的转变”的改革总体思路。

　　具体而言，改革后进口付汇管理制度的管理理念由改革前的注重流出管理转变为资金流出入均衡管理，由严格售付汇环节审核转变为有效监管和便利化的有机结合。在管理方式上，由系统对企业的进口付汇及到货信息进行总量核查。在此基础上通过非现场监测预警对企业进口付汇情况进行监测分析，识别异常行为，实现管理方式从较为依赖审批和核准的事前真实性审核向重点加强跨境资金流动监测分析和预警的事后管理转变；根据非现场监测预警、现场核查等情况对企业实施考核分类，制定分类管理措施，实现管理对象从按交易行为和业务性质监管转变为以经济主体为单位。

　　实际上，在核销改革启动之前，外汇管理部门已经开始尝试“批次核销”、“自动核销”等具有总量性质的管理内容。目前所倡导的总量核查，是以单个企业主体为基础、对一定时期内企业的资金流与货物流进行总量匹配的一种管理思路。这意味着今后将弱化对企业具体行为的审核，使95%以上的企业无需再办理现场核销手续。其余不到5%的企业，主要是被列入“二类”和“三类”进口单位，由外汇局按照分类管理的要求，继续实施严格管理。这在便利大部分企业的同时，加强了对贸易主体异常外汇收支行为的监控，提高了管理的针对性和有效性。

　　改善管理 促进便利

　　进出口核销制度改革是我国贸易外汇管理改革的核心内容。此项工作与外汇局正在开展的出口收汇留存境外改革、外汇账户管理改革等工作，共同构成经常项目外汇管理改革的核心内容，是外汇管理部门探索有效监管与贸易便利化相结合的有益尝试。

　　促进贸易便利化，维护涉外经济健康发展。2008年末，国务院将“加快进出口核销制度改革”列入国家应对金融危机、促进经济发展的重要举措之一。改革后的新制度大幅简化了企业的进口付汇手续和环节，使绝大多数企业退出具体的核销程序，能够有效降低企业的经营成本，进一步发挥外汇管理服务社会、企业和个人的功能。

　　创新管理方式，提高管理的针对性。新制度通过建立非现场核查与监测预警、总量核查与分类管理等新型管理手段，有效地将核销改革总体思路落实到具体管理制度中。特别是以企业主体作为监管对象，不再将重点放在对企业具体行为的管理上，而是以企业的贸易收支总体风险状况与异常行为作为监管重点。这有利于集中监管资源，加大对风险企业的核查力度，使得进出口收付汇管理真正做到“有的放矢”、“精准打击”。同时，通过给予合规经营企业最大的便利化措施，鼓励和引导企业走上合规道路，不断提高企业的自律意识。

　　顺应形势，促进国际收支平衡。通过实施灵活、便捷的进出口收付汇管理制度，外汇管理部门可以帮助企业更加自主地进行资金收付和运营筹划，合理引导外汇资金跨境流动，从而避免原有制度框架下资金流入、结汇容易而流出、付汇难的问题。

　　彰显外汇管理部门改革决心。进出口收付汇管理改革是对传统核销管理方式的根本变革，其出发点是以人为本，着力点是改善服务。此项改革的实施将向企业、银行及相关部门传递外汇管理部门深化体制改革、服务经济发展的决心，必将在社会上产生积极影响。

　　先易后难 逐步到位

　　进口付汇核销制度改革是贸易外汇管理制度的全新尝试和探索，涉及面广、影响大。为了充分保证法规有序实施和系统稳定运行，在改革步骤上，外汇局本着“先易后难、逐步到位”的原则，实施了“先进口、后出口”的分步走策略。第一步，是在试点的基础上先行推广进口付汇核销改革，试点目的主要是检验法规的可操作性，检验系统的功能运行，考察一线管理人员对新管理方式的适应性。通过试点总结经验，发现问题，规范操作，完善系统，为向全国推广奠定基础。第二步，在与税务部门建立新型联动机制的基础上，推出出口收汇核销改革。

　　改革后的贸易外汇管理制度将是管理与便利化的有机统一体，两者同等重要、不可偏废。如果不能有效地加强管理、防范风险，将难以科学、平稳、持续地发展；而没有经济的发展，防范风险也就失去了现实的意义。因此，改革目标就是在改善管理的基础上促进贸易便利化，建立适应市场机制运行的贸易外汇管理体系。一方面，通过有效的管理将风险控制在可接受的范围之内；另一方面，方便企业高效、便捷地开展外汇业务，促进经济整体发展，力求管理成本最小化、收益最大化。