国外如何监管影子银行

　　从狭义看，金融稳定理事会将影子银行定义为“在正规银行体系之外运行的，包括实体和业务活动在内的信用中介体系。”

　　全球影子银行体系的规模由2002年的21万亿欧元增至2010年的46万亿欧元左右。这一规模是金融体系总规模的25%至30%，或银行总资产的一半。

　　近年来,影子银行对国际金融安全构成了威胁。2008年国际金融危机爆发后，国际社会加强了对影子银行的国际协调和监管。G20首尔峰会和戛纳峰会均提出对影子银行问题进行有效监管，要求金融稳定理事会与其他标准制定机构合作，共同就加强影子银行的监管提出建议。

　　2011年4月，金融稳定理事会发布了《影子银行：内涵与外延》报告，就影子银行体系的内涵、风险成因、监管思路、监管方式等进行了阐述。作为实施金融监管改革的重要力量，欧盟委员会于2012年3月发布了《影子银行绿皮书》，阐述了影子银行的内涵、特征、风险机制、监管挑战及国际社会监管影子银行的最新进展。

　　影子银行的定义、分类和风险分析

　　第一，影子银行可能导致系统性金融风险。第二，影子银行体系存在监管套利风险。

　　影子银行的定义

　　金融稳定理事会认为，从广义角度看，影子银行体系是指游离于传统银行体系之外的信用中介组织和信用中介业务，其期限/流动性转换、有缺陷的信用风险转移和杠杆化特征增加了系统性金融风险或监管套利风险。从狭义看，金融稳定理事会将影子银行定义为“在正规银行体系之外运行的，包括实体和业务活动在内的信用中介体系。”金融稳定理事会认为，影子银行由“影子银行实体”和“影子银行业务”两部分组成。“影子银行实体”从事的主要业务包括：（一）接受存款类资金,（二）到期转移或流动性转移,（三）信用风险转移,（四）直接或间接信用杠杆。

　　据金融稳定理事会初步测算，全球影子银行体系的规模由2002年的21万亿欧元增至2010年的46万亿欧元左右。这一规模是金融体系总规模的25%至30%，或银行总资产的一半。美国影子银行体系占其金融体系的比重更为显著，达35%至40%。然而，根据金融稳定理事会的预测，2005年至2010年，欧盟金融中介资产规模占全球影子银行体系的比重强劲增长，而美国这一比重却在下降。从欧盟成员国来看，2005年至2010年，英国该比重由10%上升至13%，德国由4%上升至5%，法国和意大利分别保持在6%和2%不变。

　　影子银行的主要类型

　　美国的影子银行体系分为政府支持的影子银行体系、“内部”影子银行体系和“外部”影子银行体系三个子体系。所谓政府支持的影子银行体系，主要是指房利美和房地美等政府支持的企业及其金融活动。所谓“内部”影子银行体系,主要是指从商业银行体系派生出来的、附属于商业银行的各类金融控股公司及其开展的商业银行的表外业务活动。所谓“外部”影子银行体系，主要是指“多样的经纪人,即交易商”、独立的非银行专业机构以及私营信用风险承载方及其信贷中介活动。

　　欧盟委员会认为，属于影子银行的机构主要有：（1）进行期限/流动性转移业务的特殊机构，如证券化工具（商业票据融资）、特殊投资工具及其他特设机构;（2）货币市场基金及其他类型的存款性投资基金;（3）杠杆化投资基金或提供信用的投资基金，包括交易所交易基金;（4）提供信用担保或进行到期/流动性转移业务的金融机构；（5）发行或为信用类产品提供担保的保险公司及再保险公司。

　　影子银行的主要风险

　　金融稳定理事会认为，第一，影子银行可能导致系统性金融风险。传统银行机构与企业、居民等资金供给者共同投资于影子银行发行的金融产品，尤其当传统银行体系和影子银行机构投资于同一类资产时，两者之间的关联行为加剧了顺周期性的杠杆累积效应，增加了资产价格泡沫风险。第二，影子银行体系存在监管套利风险。从影子银行作为信用中介的特征来看，影子银行具备传统银行的类似性质，但它既未受到与传统银行同等的监管标准限制，也不能获得官方流动性支持和存款保险保护。

　　与传统银行机构相比，部分影子银行经营无需考虑风险成本内部化问题，具备融资方面的比较优势。这可能为监管套利提供空间，并损害银行业监管效率，提高金融体系的杠杆化水平和金融风险。此外，传统银行机构自身可以利用影子银行提高杠杆率，规避资本充足性和流动性监管要求。

　　影子银行业务与传统银行部门紧密联系，任何监管疏漏都可能导致严重的溢出效应。风险可以通过各种渠道由影子银行传入银行部门，包括通过直接借款和或有债务渠道，或由金融资产和实体资产价格波动造成的资产大量出售等行为。

　　金融稳定理事会和欧盟关于监管影子银行的政策建议

　　欧盟委员会要求监管机构：第一，主管部门应能正确识别影子银行并对其进行监测。第二，主管部门必须制定出监管影子银行的正确方式。

　　（一）金融稳定理事会

　　金融稳定理事会对影子银行监管政策的设计和实施提出了一些原则建议。它建议，监管措施需增强针对性和适应性，应高效并具有远见，应可测评和可审查。

　　1.对影子银行的监管应限定在信用中介的框架下。

　　金融稳定理事会认为，影子银行体系监测对象的范围应限定在信用中介的框架之内，仅包含从事信用发放的机构和业务活动，或通过表内外交易发挥信用中介功能的机构和业务活动。例如，如果传统银行体系之外的纯股权交易或外汇交易不是信用中介链的组成部分，则不属于影子银行体系的监测范围；而债券和结构型/混合金融产品等信用中介业务则符合影子银行体系的广义内涵。

　　2.关注影子银行可能导致的金融风险。

　　金融稳定理事会认为，应关注影子银行可能导致的系统性金融风险和监管套利风险，加强对促进期限/流动性转换和杠杆化机构的监管。

　　影子银行体系中部分机构以隐性或显性方式提供流动性便利和财务担保来降低影子银行体系中其他机构的短期融资成本。承担风险敞口的机构包括银行、财务担保公司、抵押贷款保险人以及其他提供风险保障的销售机构；而不承担风险敞口的机构包括信用评级机构等。

　（二）欧盟

　　欧盟委员会认为，欧盟各国官方机构应在考虑金融稳定理事会监管原则的基础上尽力取得三方面的平衡：其一，间接监管，即规范银行体系与影子银行之间的关联；其二，现行规范的拓展与修订；其三，直接针对影子银行的新规则。同时，还应补充非监管性的措施。

　　欧盟委员会要求监管机构：

　　第一，主管部门应能正确识别影子银行并对其进行监测。目前全球范围内银行与非银行金融机构内在关联方面的数据非常缺乏。国际组织及各国有关机构之间应建立影子银行识别与监管措施信息的采集与沟通流程。为分享信息并及时监测，这些机构间应紧密合作。

　　第二，主管部门必须制定出监管影子银行的正确方式。欧盟委员会认为合理的影子银行监管应包括如下要素：（1）在适当层面进行，如国家层面或欧盟层面;（2）程度相当;（3）考虑目前的监管能力和经验;（4）与宏观审慎框架相结合。此外，主管部门应正确理解潜在的信用中介链，正确评估其系统重要性，考虑宏观审慎原则对新金融产品与业务的含义，并正确认识影子银行体系与其他金融部门的关联。

　　欧盟监管影子银行的主要进展

　　欧盟已计划扩大目前的规则范围至更多的机构和业务，以全面覆盖监管对象、应对系统性风险并增加未来规避政策的难度。

　　当前，欧盟正在拟定针对影子银行的监管措施。关于监管影子银行的立法建议也已列入2012年欧洲议会和欧盟理事会的议事日程,一些成员国也就影子银行监管业务制定了补充规则。

　　（一）直接监管

　　对部分影子银行业务进行直接监管：欧盟已经实施了直接规范影子银行机构和业务的措施。例如，就投资基金而言，另类投资基金经理指令已经解决了部分影子银行问题。要求资产管理公司监管流动性风险并运用流动性管理系统。运用新的杠杆率测算方法，监管当局可以更直接对回购协议或证券借贷等业务进行监管。

　　（二）间接监管

　　通过银行业和保险业的监管措施来对影子银行进行间接监管。例如，重审资本充足指令，并对2011年11月签发的国际财务报告准则进行修正。

　　（三）扩大监管范围

　　将目前的审慎监管规则的范围扩大至影子银行业务。欧盟已计划扩大目前的规则范围至更多的机构和业务，以全面覆盖监管对象、应对系统性风险并增加未来规避政策的难度。比如，为辨认影子银行风险，对欧盟委员会2011年10月20日拟定的金融工具市场指令进行修订，并扩大其政策框架范围，增加非权益性工具的透明度。同时，赋予有关国家机构及欧盟证券与市场管理局更强有力的干预权力。

　　为对欧盟监管措施以外的金融机构和业务进行监管，一些成员国也出台了一些国家层面的补充规则。