扩大全口径跨境融资宏观审慎管理

2016年1月22日，中国人民银行印发了《中国人民银行关于扩大全口径跨境融资宏观审慎管理试点的通知》(下称《通知》)，于2016年1月25日起在全国27家金融机构和注册在上海、天津、广州、福建四个自贸区的企业中开展本外币一体化的全口径跨境融资宏观审慎管理政策试点。根据《通知》，对试点金融机构和企业，中国人民银行和国家外汇管理局不实行外债事前审批，试点金融机构和企业在与其资本或净资产挂钩的跨境融资上限内，可自主开展本外币跨境融资。

探索管理资本流动的有效方式

为了推进人民币资本项目可兑换，改变现行的跨境融资逐笔审批核准的前置管理模式，过去几年，人民银行、外汇局积极推动跨境融资管理改革试点，并推出了三种试点管理模式：一是本外币一体化管理模式，在上海自贸区试点;二是外债比例自律管理模式，外汇局在上海自贸区、中关村、张家港、深圳前海以及针对跨国企业集团试点;三是人民币境外借款管理模式，人民银行在前海、昆山、苏州工业园、天津生态城和滇桂沿边开发区等地区试点。

上海自贸区模式采用本外币跨境融资统一管理框架，金融机构和企业跨境融资规模与其资本金挂钩，并加设杠杆率和宏观审慎参数予以调控。人民银行上海总部根据“宏观审慎原则”的要求，对融资杠杆率、风险转换因子和宏观审慎参数等工具进行调整，并在必要时采取其他调控措施，以实现对区内机构借用外债的逆周期调节;同时，取消跨境融资额度审批，市场主体的融资空间完全由自身偿债能力和融资行为决定。该政策公开、透明、可预期，能够引导微观主体树立负债自律和审慎经营的理念，有利于微观主体做好中长期经营规划，也符合国际通行做法。

我国经济融入全球体系，资本项目可兑换进程加快，为防范系统性风险，需要在资本管制措施之外探索管理资本流动的有效方式。为了适应人民币加入SDR后面临的更高要求，调控与宏观经济热度、整体偿债能力和国际收支状况相适应的跨境融资水平，控制杠杆率和货币错配风险，实现本外币一体化管理，人民银行决定以上海自贸区本外币统一管理模式为基础，建立一套与机构资本实力动态挂钩、总量调控的跨境融资宏观审慎管理体系。

全口径跨境融资宏观审慎管理政策构建了基于微观主体资本或净资产的跨境融资宏观审慎约束机制，完善了我国宏观审慎政策框架。人民银行可根据宏观调控需要设置和调节相关参数，对金融机构和企业的跨境融资进行逆周期调节，使跨境融资水平与宏观经济热度、整体偿债能力和国际收支状况相适应，控制杠杆率和货币错配风险，防范系统性金融风险。

建立全口径管理框架

《通知》以上海自贸区模式为基础，建立了覆盖试点金融机构和企业的全口径跨境融资宏观审慎管理框架，每家机构跨境融资风险加权余额不能超过其上限，试点机构本外币跨境融资总额控制在安全范围内，实现了宏观审慎与微观审慎之间的联动，重点调控杠杆率和货币错配风险。

完善跨境融资管理

一是试点机构跨境融资的微观审慎管理。改变现行跨境融资逐笔审批核准的前置管理模式，为每家金融机构设定与其资本金、杠杆率挂钩的跨境融资风险加权余额上限;为企业设定与其净资产、杠杆率挂钩的跨境融资风险加权余额上限。金融机构和企业所借各项跨境融资，经期限、类别和货币错配等转换因子调节后的跨境融资风险加权余额不能超过其上限。之所以对金融机构和企业计算融资规模上限设定不同的基础，主要是考虑金融机构具有资本约束，无论是在巴塞尔协议Ⅲ设立的银行监管框架，还是在各国政府对银行实施宏观审慎管理的方案中，多以资本金作为银行负债及风险承担的约束;而企业与金融机构不同，尤其是中小企业，资本规模较小，同时增长速度较快，积累了较多的盈余公积，净资产往往超出资本较多，设定企业外债规模与其净资产挂钩，可更好地反映企业的清偿能力，使企业的外债规模与其经营状况更加匹配，更好地降低实体经济的融资成本。

为促进对外贸易、投资和人民币的国际使用，政策控制的重点主要指向防范微观主体主动对外过度负债的风险，因而未将企业贸易信贷和人民币贸易融资、金融机构吸收的人民币存款等被动负债以及其他部分业务类型，纳入跨境融资风险加权余额计算。

二是设置跨境融资调控参数。全口径跨境融资宏观审慎管理框架中包含多个参数，用以反映跨境融资总量风险及不同类型跨境融资的风险。

总量调控参数包括跨境融资杠杆率和宏观审慎调节参数。跨境融资杠杆率可以影响微观主体开展跨境融资的总规模，试点企业为净资产的1倍，试点金融机构为核心资本的0.8倍;宏观审慎调节参数是根据宏观经济热度、整体偿债能力和国际收支状况等因素调节跨境风险加权余额上限的工具，目前设定为1。

结构调控参数包括期限、类别和币种三个风险转换因子。期限风险转换因子体现中长期跨境融资和短期跨境融资的风险差别;类别风险转换因子体现表内融资和表外融资(或有负债)的风险差别;汇率风险折算因子体现本币融资和外币融资的风险差别。由于短期、表内、外币融资比中长期、表外和本币融资风险更高，因此占用的融资空间更大。

三是规范融入资金用途。试点企业融入资金的使用应符合国家相关规定，用于自身的生产经营活动，并符合国家和自贸区的产业宏观调控方向;融入的外汇资金如有实际需要，可结汇使用。试点金融机构融入资金可用于补充资本金，服务实体经济发展，但需符合国家产业宏观调控方向;经外汇局批准，试点金融机构融入的外汇资金可结汇使用。

明确管理分工

管理分工方面，人民银行根据宏观经济热度、国际收支状况和宏观金融调控需要，对跨境融资杠杆率、风险转换因子、宏观审慎调节参数等进行调整，并对试点金融机构本外币跨境融资进行宏观审慎管理。同时，人民银行负责建立跨境融资宏观风险监测指标体系，在风险指标触及预警值时采取逆周期调控措施。逆周期调控可采用单一措施，也可采用组合措施，可针对单一机构进行，也可针对多个或全部试点机构进行。必要时还可根据维护国家金融稳定的需要，采取征收风险准备金等其他逆周期调控措施，防范系统性金融风险。

外汇局主要对试点企业的本外币跨境融资进行管理，并对试点金融机构和企业进行全口径跨境融资统计。

做好政策衔接

对试点金融机构和企业，人民银行和外汇局不实行外债事前审批，试点金融机构和企业在与其资本或净资产挂钩的跨境融资上限内，自主开展本外币跨境融资，原有跨境融资未到期余额纳入本《通知》管理。试点金融机构在上海自贸区的分支机构按本《通知》纳入其总行统一管理，不再适用《中国(上海)自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则(试行)》(上海总部银发[2015]8号)。人民银行、外汇局此前在各自贸区、试验区进行的本币外币境外借款等区域性跨境融资创新试点，在一年过渡期后将统一按本《通知》模式管理。

此前，外商投资企业按照“投注差”确定跨境融资规模，部分企业“投注差”可能已高于净资产的一倍;外资银行资本较小，对境外资金需求较大，且短期跨境融资指标使用率已经很高，在试点初期，部分外资银行的跨境融资风险加权余额可能已超过上限。鉴此，本着为微观主体开辟更多融资渠道、提供更大融资便利的理念，此次试点中，允许外资银行和外商投资企业在现行跨境融资管理模式和本《通知》模式下任选一种模式适用，并向管理部门备案。为保证政策实施的连续性和稳定性，上述外资机构不宜频繁变更适用的融资政策，因此政策一经选定，原则上不能再更改。如确有合理理由需要更改的，须向管理部门提出申请并说明理由。

《通知》的七大特点

2015年2月，上海自贸区开始试点全口径跨境融资宏观审慎管理，取得了较好效果，积累了可复制、可推广的经验，扩大试点的条件已经成熟。与之前的跨境融资管理政策相比，此次扩大的全口径跨境融资宏观审慎管理政策具有本外币管理一体化、逆周期调节、总量与结构调控并重等特点，规则统一、公开、透明、市场化，有利于拓宽金融机构和企业的融资渠道，在审慎经营理念基础上提高了跨境融资的自主性和境外资金利用效率，也有利于改善企业“融资难、融资贵”的状况。

一是对跨境融资进行逆周期调节。宏观审慎政策框架的主要特征是建立更强的、体现逆周期性的政策体系。逆周期调节是宏观审慎的核心理念。在全口径跨境融资宏观审慎管理的模式下，宏观审慎管理部门可通过调整融资杠杆率和宏观审慎参数等指标，对跨境融资进行逆周期调节：在经济过热、资本流入过多时，可适当调降融资杠杆率和宏观审慎参数，收紧微观主体跨境融入资金的空间;而当经济面临一定下行压力、资本流入幅度较为温和时，则可适当调高融资杠杆率和宏观审慎参数，放宽微观主体跨境融入资金的空间，以体现逆周期调节的宏观审慎核心理念。

二是本币、外币跨境融资一体化管理。本外币跨境融资一体化管理符合国际主流发展趋势，既能适应微观主体本外币资产负债一体化管理的发展方向，也可避免本币、外币跨境融资管理模式不同造成额外的适应成本。

三是本币、外币跨境融资都要管理。将本外币跨境融资纳入统一的管理框架，有利于微观主体树立全局性审慎经营的理念，避免出现跨币种和跨境的监管套利。若不对本币跨境融资进行宏观审慎管理，就有可能出现针对逆周期调控的规避行为。如“两高一资”企业就可能通过增加本币跨境融资规模，来规避境内融资调控;一些证券公司或基金公司也可能采取境外配资，来规避近期监管部门采取的清理场外配资的措施。这些规避行为都可能对国家金融宏观调控和防范系统性风险的政策效果产生影响。

四是调总量和调结构并重。一方面，通过对微观主体跨境融资按照期限、币种进行风险加权，并赋予短期跨境融资、外币跨境融资更大的风险权重，促使微观主体合理摆布债务结构;另一方面，也考虑了负债率、债务率、偿债率等宏观指标，将其纳入到跨境融资宏观风险监测体系中，以便在出现预警情况时，能通过调整杠杆率和宏观审慎参数来调控各微观主体的跨境融资规模，进而调控国家跨境融资总量，实现宏观审慎与微观审慎、总量调控与结构调控的有机结合。

五是规则公开透明。在跨境融资宏观审慎管理框架中，微观主体融资空间完全由自身偿债能力和融资行为决定，不涉及额度审批，可避免出现微观主体“跑步借债”抢额度的现象发生，便于微观主体对资产负债安排进行中长期规划，也有利于其自主开展跨境融资风险的内部管理。在现行的总额度管理模式下，相对中小企业而言，大型企业的资金实力更加雄厚，风险管理更加完善，更容易申请到跨境融资额度，因而有可能过度挤占中小企业的融资空间。而在本《通知》的模式下，各企业融资上限与其他企业融资行为无关，中小企业也可在基于自身资本实力的上限内开展跨境融资业务，确保了跨境融资空间在不同规模企业之间的公平配置。

六是对中资外资企业和金融机构一视同仁。此前，外资企业可在“投注差”的管理模式下开展跨境融资，而中资企业除了少数试点地区外，则不能开展跨境融资。此次试点扩大后，试点地区的中资企业也获得了开展跨境融资的资格;同时，在本《通知》的管理模式下，中资、外资企业之间，中资、外资银行之间，在跨境融资宏观审慎管理参数方面完全一致，不存在根据所有制特点的区别对待。这有利于促进中资机构和外资机构的公平竞争。

七是进一步开辟融资渠道，降低融资成本。新的管理框架鼓励具备一定资质和意愿的金融机构及企业赴境外融资，以更加充分、有效地利用境外资金，改善实体经济“融资难、融资贵”的状况。

新政下的新要求

《通知》改变了此前跨境融资事前审批、额度管理的管理模式，微观主体融资空间完全由自身资本实力决定，宏观管理部门通过调整相关参数对跨境融资的总量和结构进行逆周期调节。这就对企业、金融机构和管理部门提出了新的要求。

对企业和金融机构而言，一是要严格按照《通知》要求开展自身跨境融资业务，及时、准确地向管理部门报送跨境融资相关信息。二是要合理摆布自身跨境融资的期限、币种结构，对资产负债安排进行中长期规划，控制好自身杠杆率和货币错配风险。三是要准确解读此次试点政策。此次试点改变了原有的事前管理模式，微观主体借债空间完全由自身偿债能力和借债行为决定，不涉及额度审批，为微观主体充分利用境外融资渠道提供了更大便利，也是对现有宏观审慎管理框架的进一步完善。此外，金融机构还需做好企业跨境融资结算工作，认真审查企业跨境融资业务材料的真实性，及时、准确地向人民币跨境收付信息管理系统报送试点企业的融资信息、账户信息、人民币跨境收支信息等。

对于管理部门而言，对本外币一体化的全口径跨境融资开展宏观审慎管理也是一项挑战。管理部门应不断改进管理理念，把握宏观审慎管理逆周期调控的原则，改进、创新宏观审慎管理工具，防范系统性金融风险;同时，还应加快相关信息系统等基础设施的升级工作，确保收集到的数据及时、准确、有效，以便定期评估政策效果，不断改进宏观审慎管理的政策框架。

择机在全国推广

《通知》发布后，企业和金融机构反响热烈，舆论评价积极正面。市场主体普遍认为，《通知》的管理框架不仅赋予了微观主体更大的跨境融资空间，也改进了原有的前置审批和额度管理模式，符合市场化的改革方向，是对我国宏观审慎管理政策框架的重要完善。

下一阶段，中国人民银行将根据扩大试点的情况及政策效果，总结经验、评估风险，进一步完善和优化全口径跨境融资宏观审慎管理框架，择机在全国范围推行，在有效支持微观主体跨境融资的同时，防范宏观金融风险，守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。