加快外汇市场发展正当其时——专访国家外汇管理局国际收支司司长管涛

发布:2014-08-18 13:37 来源: 《中国外汇》2014年第15期
管涛表示,本轮波动以来,市场环境出现了积极变化,外汇净流入持续放缓,市场供求逐步实现了自主性平衡。

8月1日,《银行办理结售汇业务管理办法》(以下简称《管理办法》)和《银行对客户办理人民币与外汇衍生产品业务管理规定》(以下简称《规定》)正式实施,加上7月开始实施的《关于银行间外汇市场交易汇价和银行挂牌汇价管理有关事项的通知》(以下简称《通知》),形成了三大政策共同护航外汇市场发展。为便于读者准确把握政策内容,更好地发挥政策的作用,本刊记者就三个法规出台背景、主要内容以及政策如何贯彻落实,采访了国家外汇管理局国际收支司司长管涛。

外汇市场发展迎来机遇

“完善人民币汇率市场化形成机制,是完善金融市场体系的重要内容;而推动外汇市场发展又是稳步推进汇率市场化改革的客观要求。”

《中国外汇》:这三项政策是在什么背景下出台的?

管涛:党的十八届三中全会提出,要发挥市场配置资源的决定性作用。其中,完善人民币汇率市场化形成机制是完善金融市场体系的重要内容,而推动外汇市场发展又是稳步推进汇率市场化改革的客观要求。周小川行长在三中全会辅导报告中明确提出,将“根据外汇市场发育状况和经济金融形势,有序扩大人民币汇率浮动区间,增强人民币汇率双向浮动弹性,保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。2014年3月15日,央行在扩大人民币汇率浮动幅度时重申了重点,并就下一步推进汇改安排表示,要“发展外汇市场,丰富外汇产品,扩展外汇市场的广度和深度,更好地满足企业和居民的需求”。在此背景下,外汇局积极落实上述政策要求,主动转变外汇管理理念,相继出台了相关政策。

《中国外汇》:推进外汇市场改革主要想解决哪些问题?

管涛:这次出台的相关政策是加快对银行结售汇业务和外汇市场管理方式的转变,侧重强化原则性和导向式监管,弱化细节式和操作性管理,将业务监管原则前移和内化至银行内控管理中。外汇局则重点加强对银行的事后和内控检查。

过去在人民币汇率长期单边升值、外汇持续大量净流入的市场环境下,发展外汇市场面临较多制约:一方面,经济主体的市场需求过多集中在如何防范人民币升值风险上,抑制了原本服务于双向交易的产品创新空间,市场不活跃,都是单边的交易;另一方面,人民币汇率弹性长期偏低,使市场主体缺乏全面审慎的风险管理,银行和客户的风险意识都不足,制约了市场的规范发展。本轮波动以来,市场环境出现了积极变化,外汇净流入持续放缓,市场供求逐步实现了自主性平衡。同时,企业开始纠正对于汇率风险和衍生产品的片面认识,银行也加强了客户管理和风险控制。这为我们的外汇市场发展赢来了难得的机遇。也正是这种情况下,我们出台了相关政策措施来推动外汇市场的发展。

理顺政策法规体系

“将来,我们将遵循‘少立法、多修订’的思路,保持国际收支工作法规框架的稳定性。”

《中国外汇》:此次法规修订的立法思路是什么?会不会造成前法和后法互相冲突?

管涛:我们都知道,为适应2005年汇改以来包括结售汇业务管理在内的外汇管理要求的变化,外汇局出台了一系列规范性文件,调整了有关管理原则,客观上导致了下位法与上位法之间的不统一。此次出台有关法规,有利于清理立法矛盾,填补立法空白,建立完整统一、层级分明的监管法规体系,推进依法行政。这次在每个法规出台的同时,我们还相应精简和清理了一批文件。去年,我们对涉及国际收支司职责的相关法规做了全面梳理,确立了国际收支工作的政策法规基本框架。经过梳理,国际收支现行法规通过修订、整合、废止等方式,将减少近70%。比如,这次关于衍生品的文件整合并废止了现有6件衍生产品外汇管理法规,关于汇价管理的文件整合并废止了现有3件法规。将来,我们将遵循“少立法、多修订”的思路,保持国际收支工作法规框架的稳定性。

完善银行结售汇头寸管理

“结售汇综合头寸管理则赋予银行更大的自主权,允许人民币外汇衍生品交易产生的汇率敞口进入即期外汇市场平盘,以促进人民币与外汇衍生品业务的发展。”

《中国外汇》:《管理办法》的一大亮点就是对人民币与外汇衍生产品业务监管原则进行了明确规范,为什么要做这样一个修订?

管涛:原来的《外汇指定银行办理结汇、售汇业务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)是2002年发布实施的。当时仅在少数银行试点远期结售汇业务,还没有其他的衍生产品,因此《暂行办法》主要是规范即期结售汇业务,对人民币与外汇衍生品交易仅在附则中指出相关办法另行制定。但2005年汇改以来,人民币与外汇衍生产品业务发展迅速,现在已经推出了远期、掉期、货币掉期和期权等基础衍生品。因此,此次《银行办理结售汇业务管理办法》对其进行了明确规范。

人民币与外汇衍生产品业务均涉及实际的人民币与外汇兑换,可归属于广义的结售汇业务,但同时与即期结售汇业务在管理上存在一定区别,我们在《管理办法》中将结售汇业务区分为即期结售汇业务和人民币与外汇衍生产品业务,分别规定了二者的市场准入条件。

《中国外汇》:《管理办法》对银行结售汇头寸的监管原则也进行了明确,规定实行基于权责发生制的结售汇综合头寸管理制度,这一改变基于何种考虑?

管涛:为适应实践中外汇头寸管理方式的转变,《管理办法》将基于收付实现制的结售汇周转头寸管理制度修改为基于权责发生制的结售汇综合头寸管理制度。

在结售汇周转头寸管理制度下,银行持有的头寸一般仅限于满足结售汇业务周转需要;而结售汇综合头寸管理则赋予银行更大的自主权,允许人民币外汇衍生品交易产生的汇率敞口进入即期外汇市场平盘,以促进人民币与外汇衍生品业务的发展。当然,头寸的核定还要参考各种因素,如国际收支状况、银行外汇业务发展情况等,并且还要遵循宏观审慎管理的要求。宏观审慎管理是这次危机发生以后国际上普遍使用的概念,我们的修订里把一些新的管理理念吸收到了相关的法规里。

《中国外汇》:《管理办法》细化了对银行的要求,将更多的权利下放给银行,会不会弱化外汇管理部门的管理效力?

管涛:要求银行应当按照“了解业务、了解客户、尽职审查”的原则对相关凭证或商业单据进行审查,是对《外汇管理条例》第十二条要求银行办理结售汇业务时,对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查的进一步细化,是与时俱进的。这借鉴了国际通行做法,变“要我做”为“我要做”,将监管要求内化为银行内部操作流程。

原来外汇局对银行如何进行单证审核规定得很具体,这种做法存在两方面的局限性:一是我们规定得太细,银行反映很多情况挂一漏万,碰到很多具体业务会受到影响,可能按照外汇局的单证要求就没法办理业务,这是银行抱怨比较多的;二是有些银行在看到外汇局规定的单证审核要求后,觉得只要照章办事银行就免责了,甚至有一些银行有意无意地纵容一些企业或者配合一些企业做一些套利活动,实际上也是没有很好地贯彻相关监管要求。

鉴于上述情况,将来我们要逐渐转向外汇局主要侧重于提监管要求,然后由银行把外汇局的监管要求细化为自己的内部操作流程。所以在新的办法里要求银行按照“展业三原则”进行相关的真实性审核,虽然仍然是表面真实性,但是比以前由外汇局来告诉银行审什么单证的要求更高了。当然这是对现在外汇管理方式的一个很大的调整,既可以进一步调动银行依法合规经营的主观能动性,还可以理顺外汇管理政策传导渠道,提高外汇管理效率。

《中国外汇》:简政放权是外汇局一项长期的工作,此次改革对于结售汇业务进行了哪些简化?

管涛:《管理办法》仅保留了银行结售汇业务市场准入的行政许可,将银行分支机构的结售汇业务市场准入由核准制改为备案制。《管理办法》还取消了银行外汇利润结汇、向境外汇出利润、使用人民币营运资金增持结售汇头寸等多项行政许可,大幅简化了银行头寸管理和自身结售汇业务等方面的监管要求。同时,《管理办法》降低了结售汇业务市场准入条件,放宽了罚则尺度,取消了部分过于严厉的处罚措施。

丰富汇率避险工具

“相对于规模已较大的远期、掉期,发展期权产品对于外汇供求和汇率波动潜在压力的边际效应最小,但对于支持银行、企业汇率套期保值的边际效应最大。”

《中国外汇》:《规定》以外汇期权为重点,丰富了汇率避险工具,支持银行在普通欧式期权和实需交易前提下与客户开展买入或卖出以及组合等多样化的期权业务。为什么这次改革重点放在了期权方面呢?

管涛:以外汇期权为重点丰富汇率避险工具,支持银行在普通欧式期权和实需交易前提下,对客户开展买入或卖出以及组合等多样化期权业务,主要是考虑到作为目前国内外汇市场交易量最小的产品,相对于规模已较大的远期、掉期,发展期权产品对于外汇供求和汇率波动潜在压力的边际效应最小,但对于支持银行、企业汇率套期保值的边际效应最大,最适合优先发展;此外,还可以增加货币掉期业务的本金交换形式,丰富产品功能。

我们也注意到在发布相关规定以后,外界报道称,原来的期权是一个“瘸腿”,只能做买入期权,现在则把卖出期权也放开了。这样对期权产品的发展,对于企业的风险管理也是有好处的。当然银行要把政策用好,在发展业务的过程中始终要坚持产品适销的原则,对产品、对客户进行分类,要向他们及时地提示风险,避免不必要的纠纷。

《中国外汇》:《规定》在完善实需管理和推进简政放权方面也有所动作,请您具体介绍一下。

管涛:在完善实需管理方面,新政策加强了对银行落实“展业三原则”的监管要求,以保障外汇衍生产品市场服务实体经济的汇率风险管理。

在继续推进简政放权方面,主要包括以下几方面:一是统一了准入管理,整合原先对远掉期业务与期权业务分散设置的市场准入,实行一次性准入管理;二是降低门槛,取消申请期权业务应具有3年以上远期业务资格的准入门槛;三是简化准入,将地方性银行的管理权限由总局下放至分局,将银行分支机构的管理方式由备案制改为报告制。

允许市场自主定价

“取消挂牌汇价浮动区间限制,有利于促进外汇市场自主定价,符合完善人民币汇率市场化形成机制的改革方向。”

《中国外汇》:《通知》取消了银行对客户美元挂牌买卖价差的浮动区间限制,由银行根据市场供求自主定价。这对于人民币汇率形成机制有什么积极意义?

管涛:根据原有规定:银行对客户美元挂牌最高卖出价与最低买入价之差不得超过中间价的3%,并且最高卖出价与最低买入价区间应包含中间价;非美元挂牌汇价没有限制,银行可以完全自主定价。此次《规定》取消了对美元挂牌汇价的差价限制,至此,对所有外币对人民币挂牌汇率的浮动区间限制全部取消。这应该说是人民币汇率走向市场化的重大一步。

近些年的实践表明,银行办理结售汇业务时,通常是以交易价为基准加/减点差形成挂牌价,交易价对挂牌价具有较强的约束和调节作用,只要管理好中间价和交易价,对挂牌价单独实施限制已无必要。而且,从前期取消对非美元货币挂牌汇价浮动区间限制的实践情况看,结售汇业务具有竞争性市场的特征,银行对客户的挂牌买卖价差具有稳定性和趋同性,取消挂牌汇价限制不会导致银行“店大欺客”和大幅拉宽价差。总体来说,取消挂牌汇价浮动区间限制,有利于促进外汇市场自主定价,符合完善人民币汇率市场化形成机制的改革方向。

三个法规四项注意

“下一步,外汇局和银行仍要共同努力继续推进外汇市场发展,扩展外汇市场的广度和深度,以更好地服务实体经济。”

《中国外汇》:此次法规调整,有利于外汇市场的进一步发展.外汇局还将采取哪些措施继续推进此项工作?

管涛:这一次法规调整,进一步完善了国内外汇衍生产品市场功能,改进了银行挂牌汇价管理,便利了企业、银行等市场主体管理汇率风险,有利于进一步发挥市场在人民币汇率形成中的作用,有利于外汇市场的进一步发展。但是,外汇市场建设依然任重道远。去年国际清算银行(BIS)的调查结果显示,全球人民币外汇日交易量已达到1200亿美元,占比2.2%,人民币已跃居世界第九大交易货币;但是,在岸市场交易量只有419亿美元,离岸市场则为781亿美元,其中衍生品交易量在岸市场更远落后于离岸市场。因此,加快培育外汇市场并推动其发展,可以说是推进人民币资本项目可兑换和扩大跨境人民币使用的家庭作业和必修课。下一步,外汇局和银行仍要共同努力继续推进外汇市场发展,加大外汇产品创新力度,丰富外汇市场参与主体,完善交易、清算、信息等基础设施建设,扩展外汇市场的广度和深度,以更好地服务于实体经济。

而要做好服务和引导企业经营的工作,需要外汇局和银行来共同努力。一方面,要不断提升服务意识,便利企业合理使用外汇资金,拓宽其投资融资渠道,充分激发各类市场主体的活力,从“管、审、批”的干预型管理模式向“扶、帮、助”的服务型管理方式转变;另一方面,也要引导企业树立正确的经营理念,不仅要合理、适度运用人民币外汇衍生产品进行套期保值,还要教育其树立风险意识。特别是在当前全球宽松政策和国际金融市场低波动性的环境下,要引导企业不能为追求短期收益而盲目扩大杠杆,追逐利差和高风险产品,防止企业背离主业,脱实向虚,从而危及整体经济的长远健康发展。

《中国外汇》:改革以后,外汇管理部门应如何处理好促发展与防风险之间的关系?

管涛:党的十八届三中全会明确提出,既要使市场在资源配置中起决定性作用,又要更好地发挥政府的作用。我们在贯彻落实上述三个政策法规时,就是要对这两个方面做到统筹兼顾,不能顾此失彼。一方面要贯彻中央对简政放权,深化行政审批制度改革的总体要求,最大限度地减少对微观事务的管理,尊重市场自身规律和市场主体地位,逐步消除影响外汇市场出清、国际收支自主平衡的体制机制障碍,进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用;另一方面,也要根据“五个转变”理念的要求,进一步提升监测分析水平,做好对风险的识别和防控工作,坚守风险底线。以后,外汇局对银行结售汇业务及其他外汇业务(如贸易融资业务)的监管,将减少简单规范银行如何做业务、审单证,并逐渐转向主要督促银行根据外汇监管要求,制定相关业务流程和内控制度上;同时,加大事后检查银行外汇业务人员了解及执行相关制度情况的力度。

《中国外汇》:新政策在给予银行更多权利的同时,也赋予了银行更大的责任,那么银行下一步应做好哪些工作?

管涛:银行应围绕服务实体经济的要求,处理好金融创新与合规经营的关系。一方面,为更好地服务和满足实体经济的需要,银行应进一步提高业务创新能力,发挥创新业务在资源配置、价格发现和风险规避上的功能;另一方面,银行也要认真按照“了解客户、了解业务、尽职审查”展业三原则,建章立制,明晰内部分工,将管理要求融入到业务流程中,依法合规拓展和经营业务,并切实履行好代位监管的职责,协助宏观管理部门在防范跨境资金大进大出中发挥应有的作用。

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